Note di Ugo Balzametti (1°parte)
La giustizia e il Potere Politico
“Non sempre cambiare equivale a migliorare, ma per migliorare bisogna cambiare” Sir Winston Churchill.
E’ vero se si vuole migliorare dobbiamo cambiare e per cambiare è necessario abbandonare modi di pensare e comportamenti abitudinari. Rinunciare alle nuove opportunità vuol dire autocondannarsi al conformismo.
Oggi ci occuperemo del presente, punto di partenza per un futuro più soddisfacente per le generazione che seguiranno. Affronteremo un tema attuale molto spinoso che suscita prese di posizioni contrastanti, ideologiche: la riforma della giustizia.
Certo in questo momento parlare di giustizia è particolarmente complicato, in quanto questa antica e fondamentale virtù attualmente sta attraversando una drammatica fase di vera crisi istituzionale dicotomica: di credibilità e di identità.
E’ una crisi mai vista prima d’ora che rende più evidente il conflitto tra politica e magistratura da una parte; dall’altra il conflitto politico all’interno di quest’ultima.
In realtà sono quasi trent’anni che si cerca di realizzare una riforma della giustizia, ma si è trattato solo di intenzioni che non hanno mai realizzato gli effetti voluti, vuoi per i limiti della politica stessa, vuoi per la resistenza della magistratura e vuoi per molti altri motivi, compresa la paura di affrontare il nuovo.
La conseguenza è stata che l’equilibrio tra i poteri dello Stato, nel tempo, si è sbilanciato verso il potere giudiziario a scapito della legittima separazione e dell’indipendenza degli altri due poteri: l’esecutivo ed il legislativo.
C’è da dire , in verità, che molte volte è stata ed è la politica, per sua incapacità ad operare ed a fare delle scelte, che ha delegato nei fatti al potere giudiziario la risoluzione di specifiche problematiche di competenza del potere legislativo.
“Il caso Palamara”
Questa realtà squilibrata ha fatto sì che una parte della magistratura, ormai da tempo, abbia svolto e svolga un ruolo invasivo rispetto ai suoi compiti istituzionali, e abbia creato al proprio interno un coacervo di atti e comportamenti inetti e degradanti esplosi con il recente “caso Palamara-Ferri”.
Il ruolo di Cosimo Ferri, capo di Magistratura Indipendente, ex parlamentare PD, ad esempio, era ed è conosciuto da tempo e il suo operare si è intrecciato con il gruppo di Palamara, dando vita ad un sodalizio perverso che si è trasformato in una sorta di polizza assicurativa per giudici e pubblici ministeri alla ricerca di un incarico direttivo.
Gli atti e i comportamenti scellerati di questi personaggi hanno evidenziato un mal costume talmente diffuso che è riduttivo chiamare in causa solo l’organo di governo autonomo della magistratura (CSM), ma riguarda, cosa assai più rilevante, il corpo della magistratura in quanto tale.
Anche nel passato vi erano stati passaggi delicati della storia del CSM (rapporti di alcuni magistrati con Michele Sindona), così come l’esistenza di un sistema di lottizzazioni e malcostume nelle nomine a incarichi direttivi è storia vecchia come il Consiglio.
Questa volta, insieme al numero dei magistrati coinvolti, quello che maggiormente ha colpito è l’emergere di un sistema lobbistico cui partecipavano magistrati autorevoli per storia e ruolo. A questo sodalizio partecipavano, neanche tanto nell’ombra, personaggi della politica (vedi Lotti) con la pretesa di scegliere i magistrati preposti ai propri processi, una spregiudicatezza di obiettivi lontani dall’habitus del potere giudiziario.
La crescita delle pratiche clientelari e di contatti impropri con centri di potere di varia natura ha finito per esaltare la “cultura del risultato” rispetto alla “cultura delle regole“, unica fonte di legittimazione del sistema giustizia,
Forse si è toccato il punto più basso della storia della magistratura in Italia, spia del vuoto di ideali di un ceto associativo, impegnato a tempo pieno nel distribuire favori e promozioni con un atteggiamento arrogante persino nelle forme che ha posto in primo piano due realtà: la questione morale in magistratura, l’anomalo e corruttivo intreccio tra potere politico e potere giudiziario.
Se si concentra l’attenzione sui magistrati emerge un dato importante. molte volte rimosso dall’opinione pubblica: la magistratura non è un monolite, ma una realtà composita, complessa nella quale è in corso, da tempo, un conflitto dagli esiti alterni. C’ è una magistratura burocratica e corporativa, abituata a pratiche clientelari, inserita nei sistemi di potere anche esterni, poco attenta alle regole e alle garanzie; c’è una magistratura diversa, fedele al disegno costituzionale, attenta alle idee più che ai rapporti di potere, sensibile al potere dei cittadini e dei destinatari della giustizia.
Quando nasce lo scontro tra magistrati e politici
Per una migliore comprensione del dibattito sulla giustizia occorre fare un passo indietro di quasi trent’anni. Andare cioè all’epoca di “Mani pulite”, come veniva etichettata la fase in cui la magistratura aprì una serie di indagini su fatti di corruzione di cui era responsabile la classe politica italiana.
Quella vicenda può essere considerata lo spartiacque rispetto all’epoca precedente, perché le indagini sui fatti corruttivi furono condotte senza alcuna timidezza nei confronti della classe politica.
Questa fase segnò la rottura tra politica e magistratura, e l’accusa ai giudici di invasione di campo nella politica, o di supplenza: in realtà era chiaro come la classe politica non fosse in grado di far pulizia al suo interno. Tutta una stagione politica fu azzerata con il consenso silenzioso dei cittadini.
Lo scontro raggiunse il suo apice con l’ingresso in politica di Berlusconi, accusato di numerosi fatti di corruzione, che fece approvare numerose “leggi ad personam” che avevano lo scopo di tutelarlo dai e nei processi (abrogazione parziale del reato di falso in bilancio, ostacoli alle rogatorie da uffici esteri, sospensione dai processi per le alte cariche dello Stato, trasferimento di processi per sospetta imparzialità dei giudici, accorciamento dei termini della prescrizione dei processi).
L’equilibrio tra accusa e difesa si è gradualmente spostato a favore dei diritti della difesa , attraverso una serie di leggi intese non già come garanzia difensiva a favore del cittadino, ma una serie di strumenti tali da consentire alla difesa di disporre di cavilli di ogni sorta per ostacolare il corso normale dei processi a carico dell’ex Presidente del Consiglio.
In questa fase l’opinione pubblica ha avuto il modo di conoscere molte tecniche giudiziali con lo scopo di dilazionare l’esito dei processi. In particolare l’uso continuato dell’arma della prescrizione, da sempre una delle armi più utilizzate dalla difesa, in modo legittimo, per evitare un esito negativo del processo.
Attualmente il dibattito sulla riforma del processo penale che interviene pesantemente sulla prescrizione, procede in modo confuso, orientato soprattutto da interessi dei vari protagonisti. La verità, al di là delle strumentalizzazioni, sarebbe che questo istituto giuridico, pensato fin dall’epoca del diritto romano, recuperi i caratteri fondamentali per cui è nato.
La prescrizione ed i processi
La prescrizione è stata pensata e voluta per evitare che fatti lontani, dimenticati nel tempo, vengano riesumati quando l’interesse della società ad adottare strumenti punitivi è ormai esaurito.
La prescrizione, quindi, riguarda solo la tempestività con cui viene promossa l’azione penale o civile. A processo iniziato la prescrizione non avrebbe più motivo di esistere. Questo avviene in quasi tutti i Paesi Europei.
La lunga durata dei processi non ha alcuna relazione con la prescrizione. Non è con questo istituto che si accorciano i tempi dei processi. Ingenue tattiche politiche a volte inducono a fare scelte peggiori del male che si vuole curare.
Tutto ciò porta all’estinzione del processo ma non del reato, insomma per evitare il “processo infinito” si vorrebbe “un processo non finito”.
Ma allora perché si sentono opinionisti autorevoli o magistrati mettere in relazione la prescrizione con la giusta durata del processo? Perché spesso viene fatto un uso strumentale di questo istituto giuridico, convincendosi che possa servire ad eliminare il forte arretrato che caratterizza la realtà giudiziale italiana.
Andando al cuore dei problemi occorre dire che la giustizia in Italia, sia penale che civile, evidenzia forti carenze di efficienza e autorevolezza. La celebrazione dei processi si muove in modo macchinoso, con regole bizantine, a volte in funzione di maggior garanzia per gli imputati.
L’esperienza dice che le modalità organizzative degli uffici sono il metro che evidenzia sia la debolezza dell’apparato di giustizia sia le sensibili differenze di risultati sul territorio, pure tra uffici analoghi.
Di conseguenza intervenire sui tempi del processo significa affrontare e dare risposte concrete a nodi cruciali mai affrontati adeguatamente: una organizzazione seria delle attività processuali; una redistribuzione del carico di lavoro di magistrati impegnati in una corsa contro il tempo; una depenalizzazione seria; un ritorno al principio del diritto penale minimo, del diritto penale come extrema ratio; una magistratura credibile.
Processo civile: sette anni……
Anche se possono esser usati vari indicatori, quantitativi e qualitativi per misurare le performance del sistema giudiziario, a livello internazionale gli osservatori si concentrano in via prioritaria su: la durata dei procedimenti (tempi); le pendenze e l’arretrato (quantità); il giusto processo (qualità). Sono parametri di valutazione di un sistema giudiziario che ne segnano sia la dimensione etica e democratica, sia la potenzialità della crescita economica.
Secondo il report di valutazione su European Judicial System 2020 della Commissione europea che misura l’efficacia della giustizia del Consiglio d’Europa (CEPEJ), l’Italia non riesce ad essere competitiva con altri sistemi.
Diversi indicatori evidenziano che i fattori organizzativi e le carenze sul fronte della gestione degli uffici siano alla radice delle lentezze delle procedure e dei tentativi di ridurre le pendenze e l’arretrato.
Per quanto riguarda il processo civile i fascicoli pendenti, che nel 2020 sono cresciuti del 3% rispetto all’anno precedente, superano quota 1.600.000.
A tale proposito il rapporto del Cepej ha rilevato che in Italia sono necessari sette anni e tre mesi per avere una sentenza definitiva in una causa civile, il doppio rispetto alla Francia. In Spagna 1.238 giorni e in Svezia 377 giorni.
Nel nostro paese la durata dei procedimenti civili in primo grado è stata di 527 giorni a fronte dei 514 nel 2016. Solo la Grecia fa peggio con 559 giorni.
Nel settore della giustizia penale i processi pendenti sono 1.185.000. Tra indagini preliminari e sentenza di Cassazioni occorre attendere 1.600 giorni, con punte di 2.200 a Roma, Napoli e Reggio Calabria.
Sempre il rapporto Cepej evidenzia che la durata media europea dei procedimenti penali è stata di 122 giorni, in secondo grado 104 e in terzo grado 114 giorni.
In Italia sono necessari 310 giorni per una sentenza penale di primo grado contro i 117 della Germania o i 163 della Spagna o 72 della gran Bretagna.
Altro dato interessante che conferma la necessità di un indispensabile incremento degli organici è quello relativo al numero dei giudici in rapporto a 100.000 abitanti: in Italia è 11,6, estremamente inferiore alla media europea di 21,4. Di contro si conferma l’elevato numero dei legali (164 avvocati su 100.000 abitanti, con l’Italia a quota 388)
La riforma della ministra della Giustizia Marta Cartabia si propone di abbattere questi tempi del 40% per i processi civile, del 25% i tempi dei processi penali. Una scalata del sesto grado!
Garantire una ragionevole durata dei processi e quindi ridurre i tempi dei processi penali non si proclama né si realizza per decreto, ma può scaturire solo da una pluralità di interventi innovativi e coraggiosi capaci di incidere sui diversi aspetti della giurisdizione penale.
In relazione ai tempi del processo è opportuno chiarire che l’Europa non richiede che un processo finisca entro un certo termine. Al contrario la Commissione EU chiede che un processo finisca utilmente, ossia con l’accertamento dei fatti.
A tale proposito molto importante sarà l’adozione del processo telematico che, onde evitare seri problemi di funzionamento, dovrà essere accompagnato da idonei supporti tecnici.
E’ necessario, inoltre, incidere sulla gestione interna del personale e sulla loro attuale scarsità ,sulla standardizzazione e digitalizzazione degli atti e delle procedure, sulla formazione professionale di magistrati, avvocati e funzionari.
Come intervenire: la responsabilità del potere giudiziale
In questo contesto, ormai da più di cinque lustri, ci si illude che costruire modellini processuali possano migliorare il nostro sistema giudiziario. I Governi e il Parlamento ci hanno inondato di provvedimenti “a costo zero” per rendere il sistema migliore e più efficiente.
Il solo fatto che oggi l’uno e l’altro debbano ricorrere ad un ulteriore provvedimento di riforma è la prova provata che quanto è stato fatto prima non è servito a nulla. Del resto qualunque tipo di politica è destinata ad un sicuro insuccesso se nel processo si adottano meccanismi dilatori che determinano spreco di energie e soldi
Da questa inefficienza del sistema derivano gravi danni sia all’economia dei singoli che a quella pubblica. Ai primi perché un processo comporta fasi lunghe e richiede un intervento difensivo molto forte e costoso che non tutti si possono permettere; ai secondi perché chiunque investa in una impresa o in una attività economica vuole assicurarsi di poter operare in un sistema processuale le cui decisioni siano chiare e soprattutto rapide.
A tutto ciò si aggiungono gli effetti del “principio dell’obbligatorietà dell’azione penale” che costringe il Pubblico Ministero ad aprire un fascicolo per ogni denuncia, anche quando i fatti appaiono di poco conto o hanno una valenza probatoria inconsistente.
Basti pensare come le condanne ad una pena inferiore a 2 anni costituiscono il 90% del totale: dunque si rende necessario un ripensamento di come procedere e quali pene alternative assumere nei confronti di questa fattispecie di reati. Tali scelte permetterebbero in modo concreto la deflazione dell’insostenibile carico penale.
Temi enormi, ma anche questa volta le speranze di un cambio di passo sono vane. Si opera sempre in emergenza, nessun progetto futuro e, soprattutto, perché lo vuole l’Europa.
La volontà di un reale cambiamento non potrebbe non partire da una riforma del CSM. Lo ha ricordato pubblicamente in Commissione giustizia il procuratore della Repubblica a Catanzaro, dott. Gratteri, con un intervento molto critico.
Il tema delle correnti nel CSM è serio. Molto spesso i candidati chiamati ad esercitare le funzioni di autogoverno sono quelli che prima hanno avuto un ruolo di rilievo all’interno delle varie correnti dell’Associazione Magistrati.
Magistrati che prediligono la politica associativa, non la funzione giudiziaria. Questo è uno dei tanti motivi della perdita di autonomia di quella garanzia costituzionale che è indispensabile a salvaguardare la terzietà e imparzialità del giudice che rende effettivo il comma 1 dell’art.3 della Costituzione.
Ma la fotografia di un sistema giudiziale inefficiente è rappresentato, tra gli altri, anche dalla situazione carceraria in Italia e dai dati relativi alla popolazione carceraria: al 30 giugno 2021 il numero dei detenuti presenti (oltre 53.000) è superiore alla capienza regolamentare (51.000); dei detenuti presenti, circa il 30% non è irrevocabilmente condannato e, tra essi, il 15% è ancora in attesa di giudizio.
E’ un tema esplosivo, che richiede enormi somme di stanziamenti. La ministra ha assicurato che farà ricorso a dei fondi del recovery per la sola ristrutturazione delle nuove carceri. Non è sufficiente, perché il tema delle carceri è un problema di spazi, è un problema di dignità, di credibilità di uno Stato che non può accettare sanzioni pecuniarie senza fare nulla.
Per concludere, in questa prima parte si è voluto approfondire, anche se non in modo esauriente, il contesto in cui si colloca la riforma del processo penale e civile proposta dalla ministra Cartabia.
Tutti i soggetti che intervengono su questa materia, in particolare i magistrati, sanno che vi è un assoluto bisogno di interventi riformatori del sistema processuale penale che recuperi un accettabile grado di efficienza e celerità.
Il raggiungimento di questi obiettivi è presupposto essenziale perché risulti credibile agli occhi dei cittadini l’opera di risanamento etico faticosamente assunto in questi anni.
Se la giustizia rimane un percorso lento, farraginoso, inefficace, con tempi di conclusione dei processi improbabili in altri paesi dell’EU, anche una migliore amministrazione della giustizia che corregga errori e cattive prassi nel governo autonomo della magistratura, non sarà sufficiente, da sola, a recuperare la fiducia della collettività.
