Nonostante le questioni spinose sollevate dalla recente sentenza della Corte sul programma della Banca centrale europea per l’acquisto di obbligazioni del settore pubblico degli Stati membri, potrebbe esserci un lato positivo. È ora più probabile che l’Unione europea sia costretta a confrontarsi frontalmente con la principale debolezza istituzionale della sua unione monetaria.
FRANCOFORTE – Nella sua recente sentenza sul programma della Banca centrale europea per l’acquisto di obbligazioni del settore pubblico degli Stati membri nei mercati secondari, la Corte costituzionale federale tedesca (CCG) ha concluso che la BCE non è riuscita a valutare e spiegare correttamente la “proporzionalità” delle sue politiche. Nel processo, la corte con sede a Karlsruhe ha respinto il primato del diritto europeo, un principio fondamentale e costitutivo dell’Unione europea, dichiarando anche che la decisione della Corte di giustizia dell’UE (CGUE) di sostenere il programma della BCE era “semplicemente incomprensibile…poco convincente per…ragioni metodologiche”, e è andata oltre il mandato della corte.
Eppure, nonostante le questioni spinose sollevate dalla decisione della corte tedesca, potrebbe esserci un lato positivo: ora è più probabile che l’UE sarà costretta a confrontarsi frontalmente con la principale debolezza istituzionale della sua unione monetaria.
Certamente, la mossa per limitare la capacità della BCE di rispondere a una crisi globale di sanità pubblica ed economica è estremamente inopportuna. Ma questo è un dibattito sulle questioni costituzionali. I principi contano o no, indipendentemente da circostanze o conseguenze. Come ha sostenuto un commentatore tedesco, la sentenza potrebbe essere interpretata come un esercizio per salvare la faccia: Karlsruhe ha manifestato alla CGUE, chi è il responsabile ultimo. In effetti, questa non è certamente la prima volta in cui si possa sostenere che la CCG abbia condotto una guerra con la CGUE per marcare il territorio.
Certo, Karlsruhe è, nella migliore delle ipotesi, riluttante a convertirsi a una più profonda integrazione europea. Tuttavia, la CCG ha costantemente insistito sulla legittimità democratica. Delegare il potere a livelli gerarchici più elevati sarebbe accettabile solo se allineato a una responsabilità parlamentare adeguata. Pertanto, la recente sentenza mette in forte rilievo i difetti del design della zona euro: sebbene gli Stati membri abbiano sovra-nazionalizzato la loro politica monetaria, si sono astenuti dal federalizzare una capacità fiscale stabilizzante.
In termini di politica fiscale, la zona euro è una confederazione, sebbene vincolata da regole. Ma queste regole sono spesso osservate solo nei casi di violazione e talvolta per una buona ragione. Nessuno vorrebbe che le restrizioni sul deficit del Patto di stabilità e crescita fossero applicate meccanicamente in risposta allo shock senza precedenti della pandemia di COVID-19.
Come risultato di questa lacuna istituzionale, la BCE è, per impostazione predefinita, la prima in linea di tiro quando le cose vanno male. E i politici fiscali a livello nazionale beneficiano e sembrano apprezzare questa disparità di ripartizione degli oneri.
In questo contesto, Karlsruhe chiede che il Consiglio direttivo della BCE applichi una “valutazione della proporzionalità” e che il governo tedesco e il Bundestag richiedano tale valutazione. Se non condotta (secondo un ambiguo elenco aperto di criteri) entro tre mesi e spiegata in modo “comprensibile” al tribunale, la Bundesbank sarebbe interdetta dall’ulteriore partecipazione al programma di acquisto di titoli del settore pubblico della BCE.
Ecco il Catch-22: aderendo alla sentenza del CCG, la Bundesbank rinuncerebbe alla sua indipendenza, esponendosi a una giudilizzazione della politica monetaria. Ma se non tenesse conto della CCG, provocherebbe una crisi costituzionale.
A complicare ulteriormente le cose, Karlsruhe chiede anche che il governo e il parlamento adottino misure attive per monitorare le decisioni di politica monetaria. Per la BCE, tuttavia, non ci sono dubbi se debba o meno rispondere alla richiesta di una corte costituzionale nazionale. Ovviamente no.
La richiesta della CCG sembra basarsi su un fondamentale fraintendimento degli argomenti sull’indipendenza della banca centrale. La delega di autorità a tecnocrati non eletti può essere giustificata quando ricevono un mandato ristretto e vincolante. Nel caso della BCE, la descrizione del lavoro si riduce alla sottoscrizione della stabilità dei prezzi come priorità principale. Pertanto, nonostante le regolari allusioni della stampa alla stabilizzazione della produzione, la BCE giustifica le sue misure politiche esclusivamente in termini di conseguenza su questo obiettivo.
Il CCG, tuttavia, ora chiede alla BCE di giustificare la “proporzionalità” delle sue politiche monetarie alla luce del loro impatto su obiettivi e agenti economici e sociali, compresi gli inevitabili effetti collaterali. I dettagli dei loro effetti (come le conseguenze per i risparmiatori) sono analiticamente piuttosto controversi. Ad esempio, solo una minoranza di economisti considera le banche centrali come i principali determinanti dei tassi di interesse reali corretti all’inflazione. Ancora più importanti, le valutazioni di “proporzionalità” riguarderebbero questioni di forte impatto politico, sulle quali i tecnocrati monetari non hanno alcuna legittimità di deliberare.
È vero che qualsiasi politica monetaria ha inevitabilmente conseguenze distributive. Anche in condizioni economiche calme, le politiche monetaria e fiscale non possono essere chiaramente distinte e nettamente separate. Entrambe influenzano l’economia attraverso un ” imbuto comune “, come l’economista premio Nobel James Tobin non si è mai stancato di spiegare. In un momento di crisi, il confine apparentemente ben definito diventa inevitabilmente indistinto.
Tuttavia, invitandola a valutare i potenziali effetti distributivi delle sue politiche sta chiedendo alla BCE di giudicare i compromessi che semplicemente non ha il diritto – e non dovrebbe essere abilitata – di valutare. I membri del Consiglio direttivo della BCE non sono i re filosofi di Platone.
Due decenni fa, Tommaso Padoa-Schioppa, allora membro del consiglio di amministrazione della BCE, ha parlato della “solitudine istituzionale” della BCE, a causa dell’assenza di una controparte fiscale a livello della zona euro. Dopo la crisi finanziaria del 2008, il presidente della BCE Jean-Claude Trichet ha chiesto un ministro delle finanze europeo. E l’ex presidente della BCE Mario Draghi ha continuamente criticato i governi nazionali per aver intrapreso la strada della minor resistenza: spostando sempre l’onere sulla BCE, invece di adempiere alle proprie responsabilità in quanto responsabili delle politiche fiscali per affrontare la persistente vulnerabilità della zona euro. L’attuale presidente della BCE Christine Lagarde ha già preso, in diverse occasioni, una posizione simile.
A rischio di sembrare Panglossian, la recente sentenza, vista da questa prospettiva, potrebbe effettivamente rivelarsi costruttiva, anche se inavvertitamente. È vero, potrebbe limitare il margine di manovra della BCE nell’attuazione flessibile del suo attuale programma di emergenza pandemica. Sebbene questa non sia la migliore soluzione possibile, si sposterebbe maggiormente l’onere sui responsabili delle politiche fiscali. E gli Stati membri apparentemente forti si farebbero molto male se si dimostrassero incapaci di un’azione coordinata e cooperativa.
È questo il “momento hamiltoniano” dell’Europa, in cui è costretta ad adottare una politica fiscale più federale – e ovviamente democraticamente legittimata? Data l’inclinazione generale a ritirarsi dietro i confini nazionali e a non rinunciare alle prerogative sovrane, si ha il diritto di essere scettici. Maila CCG ha lasciato poco spazio per confondersi. Il denaro apolide dell’eurozona ha bisogno di una costituzione per rendere irrilevante la sentenza.
HANS-HELMUT KOTZ (ex membro del consiglio di amministrazione di Deutsche Bundesbank, è direttore del programma del SAFE Policy Center della Goethe University di Francoforte e residente presso il Center for European Studies della Harvard University)
